1、大英縣永佳紙業有限公司訴四川省大英縣人民政府不履行行政協議案

——行政協議的定義及相對人不履行行政協議約定義務時行政機關的救濟途徑

（一）基本案情

2013年7月，中共四川省遂寧市大英縣委為落實上級黨委、政府要求，實現節能減排目標，出臺中共大英縣委第23期《關于研究永佳紙業處置方案會議紀要》（以下簡稱《會議紀要》），決定對大英縣永佳紙業有限公司（以下簡稱永佳公司）進行關停征收。根據《會議紀要》，四川省大英縣人民政府（以下簡稱大英縣政府）安排大英縣回馬鎮政府（以下簡稱回馬鎮政府）于2013年9月6日與永佳公司簽訂了《大英縣永佳紙業有限公司資產轉讓協議書》（以下簡稱《資產轉讓協議書》），永佳公司關停退出造紙行業，回馬鎮政府受讓永佳公司資產并支付對價。協議簽訂后，永佳公司依約定履行了大部分義務，回馬鎮政府接受了永佳公司的廠房等資產后，于2014年4月4日前由大英縣政府、回馬鎮政府共計支付了永佳公司補償金322.4萬元，之后經多次催收未再履行后續付款義務。永佳公司認為其與回馬鎮政府簽訂的《資產轉讓協議書》系合法有效的行政合同，大英縣政府、回馬鎮政府應當按約定履行付款義務。故訴至法院請求判令，大英縣政府、回馬鎮政府支付永佳公司轉讓費人民幣894.6萬元及相應利息。

（二）裁判結果

經四川省遂寧市中級人民法院一審，四川省高級人民法院二審判決《資產轉讓協議書》合法有效，大英縣政府應當給付尚欠永佳公司的征收補償費用人民幣794.6萬元及資金利息。大英縣政府、回馬鎮政府不服，向最高人民法院申請再審稱，《資產轉讓協議書》系民事合同，若屬行政協議，永佳公司不履行約定義務將導致其無法救濟，故本案不屬于行政訴訟受案范圍。

最高人民法院再審裁定認為，界定行政協議有以下四個方面要素：一是主體要素，即必須一方當事人為行政機關，另一方為行政相對人；二是目的要素，即必須是為了實現行政管理或者公共服務目標；三是內容要素，協議內容必須具有行政法上的權利義務內容；四是意思要素，即協議雙方當事人必須協商一致。在此基礎上，行政協議的識別可以從以下兩方面標準進行：一是形式標準，即是否發生于履職的行政機關與行政相對人之間的協商一致；二是實質標準，即協議的標的及內容有行政法上的權利義務，該權利義務取決于是否行使行政職權、履行行政職責；是否為實現行政管理目標和公共服務；行政機關是否具有優益權。本案案涉《資產轉讓協議書》系大英縣政府為履行環境保護治理法定職責，由大英縣政府通過回馬鎮政府與永佳公司訂立協議替代行政決定，其意在通過受讓涉污企業永佳公司資產，讓永佳公司退出造紙行業，以實現節能減排和環境保護的行政管理目標，維護公共利益，符合上述行政協議的四個要素和兩個標準，系行政協議，相應違約責任應由大英縣政府承擔。同時，我國行政訴訟雖是奉行被告恒定原則，但并不影響作為行政協議一方當事人的行政機關的相關權利救濟。在相對人不履行行政協議約定義務，行政機關又不能起訴行政相對人的情況下，行政機關可以通過申請非訴執行或者自己強制執行實現協議救濟。行政機關可以作出要求相對人履行義務的決定，相對人拒不履行的，行政機關可以該決定為執行依據向人民法院申請強制執行或者自己強制執行。故不存在案涉《資產轉讓協議書》若屬行政協議，永佳公司不履行約定義務將導致行政機關無法救濟的問題。據此，最高人民法院裁定駁回大英縣政府的再審申請。

2.蔣某某訴重慶高新區管理委員會、重慶高新技術產業開發區征地服務中心行政協議糾紛案

——因行政協議的訂立、履行、變更、終止等產生的各類行政協議糾紛均屬于人民法院行政訴訟受案范圍

（一）基本案情

2016年7月12日，蔣某某不服其與重慶高新技術產業開發區征地服務中心簽訂的《征地拆遷補償安置協議》，以重慶高新區管委會為被告向重慶市第五中級人民法院提起訴訟，請求撤銷征地服務中心于2015年12月25日與其簽訂的《征地拆遷補償安置協議》。

（二）裁判結果

經重慶市第五中級人民法院一審，重慶市高級人民法院二審認為，行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議提起的行政訴訟。蔣某某起訴請求撤銷《征地拆遷補償安置協議》，其起訴狀中所訴理由均系對簽訂協議時主體、程序以及協議約定和適用法律所提出的異議，不屬于行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除協議內容的范疇，以蔣某某的起訴不屬于人民法院行政訴訟受案范圍為由裁定駁回蔣某某的起訴。

蔣某某不服，向最高人民法院申請再審。最高人民法院經審理后認為，通過對行政訴訟法、合同法及相關司法解釋有關規定的梳理，行政協議爭議類型，除行政訴訟法第十二條第一款第十一項列舉的四種情形外，還包括協議訂立時的締約過失，協議成立與否，協議有效無效，撤銷、終止行政協議，請求繼續履行行政協議，采取相應的補救措施，請求行政賠償和行政補償責任，以及行政機關監督、指揮、解釋等行為產生的行政爭議。將行政協議案件的行政訴訟受案范圍僅理解為行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的四種情形，既不符合現行法律及司法解釋的規定，亦在理論上難于自圓其說且在實踐中容易造成不必要的混亂。故裁定撤銷一、二審裁定，指令一審法院繼續審理本案。

3.成都億嘉利科技有限公司、樂山沙灣億嘉利科技有限公司訴四川省樂山市沙灣區人民政府解除投資協議并賠償經濟損失案

——2015年5月1日之前訂立的行政協議納入行政訴訟受案范圍的條件及行政機關不依法履行、未按照約定履行協議之訴訟時效的適用

（一）基本案情

成都億嘉利科技有限公司（以下簡稱成都億嘉利公司）、樂山沙灣億嘉利科技有限公司（以下簡稱樂山億嘉利公司）向四川省樂山市中級人民法院訴稱，2011年4月1日，成都億嘉利公司與四川省樂山市沙灣區人民政府（以下簡稱沙灣區政府）簽署《投資協議》，約定成都億嘉利公司租賃約800畝土地，投資5000萬元建設以鰻魚養殖為主并與新農村建設相結合的現代觀光農業項目，沙灣區政府負責提供“一站式服務”、為加快項目建設進度和協調相關部門的手續盡快落實。2011年9月13日，設立樂山億嘉利公司，為項目公司。成都億嘉利公司、樂山億嘉利公司認為沙灣區政府一直怠于協調其項目行政手續辦理事宜，隱瞞土地性質真相，無法辦理相關手續，未按照約定履行《投資協議》，直接造成二公司重大損失。為此，訴請解除成都億嘉利公司與沙灣區政府于2011年8月29日簽署的《投資協議》，判令沙灣區政府賠償二公司經濟損失400萬元。

（二）裁判結果

經四川省樂山市中級人民法院一審，四川省高級人民法院二審認為，對于行政訴訟法修改施行之前形成的行政協議，根據當時的法律規定和人民法院處理此類糾紛的通常做法，一般不納入行政訴訟受案范圍，主要通過當事人提起民事訴訟方式尋求司法救濟，故依法裁定不予立案。成都億嘉利公司、樂山億嘉利公司不服，向最高人民法院申請再審。

最高人民法院經審查認為，案涉《投資協議》符合行政協議本質特征，對形成于2015年5月1日之前的案涉《投資協議》產生的糾紛，當時的法律、行政法規、司法解釋或者我國締結或參加的國際條約沒有規定其他爭議解決途徑的，作為協議一方的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，人民法院可以依法受理。行政協議作為一種行政手段，既有行政性又有協議性，應具體根據爭議及訴訟的性質來確定相關的規則適用，在與行政法律規范不相沖突的情況下可以參照適用民事法律規范，故訴訟時效制度可以適用于公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起的行政訴訟案件。本案系因成都億嘉利公司、樂山億嘉利公司對沙灣區政府未履行案涉《投資協議》而提起的請求解除協議的行政訴訟，應當參照適用民事法律規范關于訴訟時效的規定，不再適用起訴期限的規定。結合本案案情，成都億嘉利公司、樂山億嘉利公司于2016年8月31日提起本案訴訟，并未超過訴訟時效。故撤銷一、二審裁定，指令一審法院受理本案。

4.英德中油燃氣有限公司訴英德市人民政府、英德市英紅工業園管理委員會、英德華潤燃氣有限公司特許經營協議糾紛案

——在能源和公共基礎設施建設等領域，行政機關將同一區域內獨家特許經營權通過行政協議先后授予給不同的經營者，人民法院應當認定該行為屬于違約行為，并判決其承擔相應法律責任。

（一）基本案情

2008年8月20日，英德市建設局與中油中泰燃氣有限責任公司（下稱中油中泰公司）簽訂《英德市管道燃氣特許經營協議》。同年8月22日，英德市人民政府向英德市建設局作出批復，同意將該市管道天然氣特許經營權獨家授予中油中泰公司，期限為30年，至2038年8月20日止。中油中泰公司組建英德中油燃氣有限公司（下稱中油公司）負責經營涉案業務。2010年至2011年間，英德市英紅工業園管理委員會（下稱英紅園管委會）先后與中油公司簽訂投資天然氣站項目合同、補充協議等協議，就該公司在英紅工業園內的管道燃氣特許經營權具體實施，包括許可范圍、開發建設及經營期限、建設用地等進行約定。

2012年9月4日，英德市政府發布管道燃氣特許經營權招投標公告。華潤燃氣投資（中國）有限公司參與招標并中標，并于2013年2月20日與英德市規劃和城市綜合管理局簽訂《英德市管道燃氣特許經營協議》，取得包括英紅工業園在內的英德管道燃氣業務獨家特許經營權，有效期限為30年，至2043年2月20日止。該公司隨后成立了英德華潤燃氣有限公司（下稱華潤公司）負責項目經營管理。

中油公司因與華潤公司對英紅工業園管道燃氣特許經營權范圍發生爭議，向法院起訴，請求：判令英德市政府、英紅園管委會繼續履行涉案行政協議，授予其在英紅工業園內管道燃氣的獨家特許經營權；判令該政府立即終止華潤公司在涉案地域內的管道燃氣建設及經營活動。

（二）裁判結果

經清遠市中級人民法院一審，廣東省高級人民法院二審認為，涉案合法有效，中油公司享有的特許經營合同權利受法律保護，協議各方應當按照約定履行相關的合同義務。英德市政府作為該管委會這一事業單位的設立機關以及特許經營許可一方，應承擔相應合同義務，保障合同履行，但英德市政府又將英紅工業園的管道燃氣特許經營權授予給華潤公司，存在對同一區域將具有排他性的獨家特許經營權先后重復許可給不同的主體的行為，應當認定為違法。法院同時認為，該重復許可系行政機關的行政行為所致，并不必然導致在后的華潤公司所獲得的獨家特許經營權無效，華潤公司基于其所簽訂的特許經營權協議的相關合同利益、信賴利益亦應當予以保護。且中油公司、華潤公司均已進行了管道建設并對園區企業供氣，若撤銷任何一家的特許經營權均將影響到所在地域的公共利益。對于重復許可的相關法律后果，應當由行政機關承擔，不應由華潤公司承擔。英德市政府應當采取補救措施，依法作出行政處理，對雙方相應經營地域范圍予以界定，妥善解決本案經營權爭議。故判決：一、確認涉案協議有效，確認中油公司在英紅工業園內有管道燃氣特許經營權，且不得授予第三方；二、確認英德市政府、英紅園管委會將英紅工業園內特許經營權授予華潤公司的行為違法；三、責令英德市人民政府采取補救措施；四、駁回中油公司其他訴訟請求。

5.王某某訴江蘇省儀征棗林灣旅游度假區管理辦公室房屋搬遷協議案

——行政協議的訂立應遵循自愿、合法原則，被訴行政協議在受脅迫等違背相對方真實意思表示的情形下所簽訂的，人民法院可依法判決撤銷該行政協議。

（一）基本案情

為加快銅山小鎮項目建設，改善農民居住環境，推進城鄉一體化建設和棗林灣旅游產業的發展，2017年，原儀征市銅山辦事處（現隸屬于省政府批準成立的江蘇省儀征棗林灣旅游度假區管理辦公室）決定對包括銅山村在內的部分民居實施協議搬遷，王某某所有的位于銅山村王營組12號的房屋在本次搬遷范圍內。2017年8月4日早晨，儀征市真誠房屋拆遷服務有限公司工作人員一行到王某某家中商談搬遷補償安置事宜。2017年8月5日凌晨約一點三十分左右，王某某在本案被訴的《銅山體育建設特色鎮項目房屋搬遷協議》上簽字，同時在《房屋拆除通知單》上簽字。2017年8月5日凌晨五點二十分，王某某被送至南京鼓樓醫院集團儀征醫院直至8月21日出院，入院診斷為“1.多處軟組織挫傷；……”。因認為簽訂協議時遭到了脅迫，王某某于2017年9月19日向揚州市中級人民法院提起訴訟。

（二）裁判結果

揚州市中級人民法院一審認為，行政協議兼具單方意思與協商一致的雙重屬性，對行政協議的效力審查自然應當包含合法性和合約性兩個方面。根據合同法第五十四條第二款規定，一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下訂立的合同，受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構予以變更或撤銷。在簽訂本案被訴的搬遷協議過程中，雖無直接證據證明相關拆遷人員對王某某采用了暴力、脅迫等手段，但考慮到協商的時間正處于盛夏的8月4日，王某某的年齡已近70歲，協商的時間跨度從早晨一直延續至第二日凌晨一點三十分左右等，綜合以上因素，難以肯定王某某在簽訂搬遷協議時系其真實意思表示,亦有違行政程序正當原則。據此，判決撤銷本案被訴的房屋搬遷協議。雙方當事人未上訴。